פסק-דין בתיק עת"מ 21736-05-11

העתירה

1.         לפניי עתירה מינהלית נגד החלטתו של משרד הפנים, מיום 9.2.11, לדחות את בקשת העותר, נתין אתיופיה, לקבלת מקלט מדיני בישראל מכוח האמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951. בקשתו הראשונה של העותר למקלט נדונה ונדחתה כבר בשנת 2005; ובשנת 2008 הושם העותר במשמורת לפני גירושו מהארץ. אולם, לימים נערכה במשרד הפנים (להלן - גם המשיב) בדיקה מחודשת בבקשת העותר למקלט מדיני בישראל, וזאת בהתאם להוראות בית-המשפט לעניינים מינהליים מרכז, לנוכח עותק צילומי של מסמך שהמציא העותר, אשר לפיו, על-פי הנטען, הוא מבוקש באתיופיה למעצר, בשל השתייכותו לארגון OLF (Omoro Liberation Front). עם-זאת, גם לאחר בחינת המסמך נמצא במשרד הפנים, כי אין מקום להיעתר לבקשת העותר כאמור, וזאת, בין השאר, בשל הספק בדבר האותנטיות של המסמך. החלטת משרד הפנים התבססה בעיקרה, הן על העובדה שהעותר לא המציא את המסמך המקורי, ונסמך על העתק צילומי בלבד; והן על כך שקונסול אתיופיה בישראל, שאליו פנו נציגי משרד הפנים, בהסכמת העותר, לא יכול היה לאשר את אותנטיות המסמך.

            העותר הלין - בכתב העתירה ובטיעונים שהושמעו במהלך הדיון - על ההחלטה האמורה, וכן על השמתו הממושכת במשמורת, אשר בעת הגשת העתירה עמדה על כשלוש שנים.

2.         יצוין כבר בפתח הדברים, כי בסמוך לאחר תום השמעת הטיעונים בעתירה הגיש ב"כ העותר, בהתאם לבקשה שהועלתה במהלך הדיון, "עותק קשיח" (מנייר) של נספחי העתירה, זאת בנוסף לעותק שנסרק בתיק "נט המשפט" עם הגשת העתירה. במסגרת העיון בנספחים נתחוור, כי בעותק הקשיח האמור מצוי מסמך הנחזה להיות, לכאורה, עותק מקורי של המסמך האמור (נספח י"ט לכתב העתירה; להלן - המסמך המקורי) וכן עותק מקורי נוסף של מסמך שהוצג בעבר למשרד הפנים (נספח כ"ד). יוער, מבלי להביע עמדה בעניין האותנטיות של המסמך, כי החותמות המוטבעות במסמך הנן בצבע סגול ונחזות לכאורה להיות מקוריות, אך חתימתו של עורך המסמך, בכתב-יד, הנה לכאורה צילומית, ומטושטשת ביחס ליתר הכיתוב. מסמך זה לא הוצג על-ידי העותר למשרד הפנים, וממילא החלטת המשרד, נושא העתירה, כלל לא התייחסה אליו; אלא דווקא להיעדרו. זאת ועוד, העותר לא ציין בכתב-העתירה, כמו-גם בטיעוניו במהלך הדיון בעתירה, כי עלה בידו להשיג את המסמך המקורי, בשלב כלשהו; יתרה מכך, הוא הלין בעתירתו על כך שמשרד הפנים דרש ממנו להציג את המסמך המקורי, והסבריו לפיהם אין באפשרותו להשיגו - לא התקבלו. כאשר נתבקשו באי-כוח העותר להבהיר האם המסמכים המקוריים הוצגו למשרד הפנים, ובאילו נסיבות הגיעו לידי העותר, הגיבו - בהודעת הבהרה מיום 5.4.12 - כי עקב תקלה לא היו ערים לכך שעלה בידי העותר לקבל לידיו את המסמך המקורי, אך טענו כי העותק האחרון הגיע לידי העותר לאחר מתן החלטתו האחרונה של משרד הפנים, ובטרם הגשת העתירה. כאשר הוצע בנסיבות האמורות לבאי-כוח העותר, להגיב לאפשרות לפיה עניינו של העותר יוחזר לדיון לפני המשיב, לנוכח טענתו של העותר כי עלה בידו בטרם הגשת העתירה להשיג את המסמך המקורי - דחו בתגובתם בכתב מיום 18.4.12 את האפשרות האמורה, ועמדו על מתן פסק-דין בעתירה על-יסוד הטענות שהשמיעו בגדרה, בציינם, בין-השאר, כי "העותר מתנגד להחזרת עניינו למשרד הפנים", וכי "אפילו עורכי-דינו של העותר כושלים ורשלנים, הגיעה העת לסיים את מעצרו המינהלי המיותר של העותר, לשיטת העותר בדרך של קבלת העתירה" (פסקאות 1 ו-16 לתגובה). בתגובה מטעם המדינה, מיום 30.4.12, נטען (מבלי שב"כ המדינה עיין במסמך המקורי), כי מכלול הנסיבות מצביעות על חשד לפיו מסמך זה מזויף, כי דין העתירה להידחות, וכי לחלופין, הסעד המרבי שיוכל העותר לקבל הוא החזרת עניינו לדיון לפני הרשות המינהלית.

            אקדים ואומר, כי למרות שלכאורה היה מקום למחוק את העתירה מחמת אי-מיצוי הליכים, הואיל ועומד לעותר סעד חלופי על-פי נהלי משרד הפנים, של הגשת בקשה לעיון מחדש, עקב השגת המסמך המקורי, כנטען על-ידי העותר, החלטתי להחזיר הדיון בעתירה לרשות המינהלית, לבחינת המסמך האחרון, וקבלת החלטה חדשה.

המסגרת הנורמטיבית למתן מעמד לפליט

3.         חוק הכניסה לישראל תשי"ב-1952 (להלן - החוק או חוק הכניסה לישראל), קובע בסעיף 1 כי "מי שאיננו אזרח ישראל או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על-פי רישיון ישיבה לפי חוק זה". הסמכות למתן רישיונות ישיבה בישראל נתונה על-פי סעיף 2(א) לחוק לשר הפנים, ושיקול-הדעת בהענקת הרישיונות רחב הוא, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה (בג"ץ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כ"ז(1) 113, 117 (1972); ובג"ץ 758/88 קנדל ואח' נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)). לצד זאת, נתונה בידי משרד הפנים מכוח החוק הנ"ל, סמכות הגירוש מהארץ, נגד אדם אשר אינו אזרח ישראל, ואשר שוהה בה ללא רישיון ישיבה. בעת הפעלת סמכות הגירוש, על הרשות המינהלית לפעול לאור התכליות העומדות בבסיס החוק, ובכלל זה להביא בחשבון, מחד גיסא - את טובת הציבור, ומאידך גיסא - את חייו של הפרט וחירותו. בהקשר זה נפסק, כי "מי שנכנס לישראל ושוהה בה שלא כדין, אינו זכאי להישאר בישראל, אך הוא זכאי לכך כי חייו לא יהיו בסכנה" (בג"ץ 4702/94 אל טאיי נ' שר הפנים ואח' מט(3) 843, 848 (1995)). עיקרון זה, עיקרון אי-ההחזרה, לפיו אין מגרשים אדם למדינה שבה נשקפת סכנה לחייו (בג"ץ 4702/94 בעניין אל טאיי לעיל; ועת"מ (מרכז) 49556-11-10 דיאלו מוכתאר נ' משרד הפנים(7.10.11)), מהווה "הגנה משלימה" להגנות על-פי האמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951, והפרוטוקול המשלים לה משנת 1967 (להלן - אמנת הפליטים), שאליהם הצטרפה ישראל (על מישור "ההגנה המשלימה" ראו: עת"מ (י-ם) 53765-03-12 א.ס.ף - ארגון סיוע לפליטים ולמבקשי מקלט בישראל נ' משרד הפנים (7.6.12)).

4.         מטרתה של אמנת הפליטים הנה להבטיח מקלט למי שמוגדר "פליט" על-פי הקריטריונים שנקבעו בה, דהיינו - אדם הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס להיות נרדף על-רקע אחד מחמישה טעמים - גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת; ואשר איננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך מחמת הפחד האמור. לפיכך, המדינות החתומות על האמנה התחייבו שלא לגרש או להחזיר פליט אל גבולות הארצות שבהן יהיו חייו או חירותו בסכנה, בשל אחד מחמשת האדנים האמורים (עת"מ (י-ם) 31600-03-11 צ'יקה קווין אוקפור נ' משרד הפנים (19.9.11)). כבר נפסק, לאור עקרונות האמנה והאמור בה, כי לשם הוכחת זכאות למקלט מדיני, אין די בהצגת חשש סובייקטיבי לרדיפה מהטעמים האמורים, המבוסס על הערכה עצמית גרידא של המבקש מקלט, וכי על-מנת להכיר במבקש כפליט, יש להיסמך על נתונים אובייקטיביים (עת"מ 31600-03-11 בעניין צי'קה קווין, לעיל; עת"מ (ת"א) 2028/05 זנבק באלכה נ' משרד הפנים, 8.2.06). עם-זאת, האמנה אינה מסדירה את מדיניות בדיקת זכאותו של אדם למעמד של פליט באופן סדור, כך שבפועל מנגנון זה מיושם באופן שונה במדינות שונות בעולם.

5.         המדיניות בעניין בקשות למקלט מדיני בישראל והסדרת מעמדם של פליטים לפי האמנה, הותוותה עד לאחרונה בנוהל הסדרת הטיפול במבקשי מקלט בישראל (להלן - הנוהל הישן), שגיבש המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בשנת 2002 בתיאום עם נציבות האו"ם לפליטים בג'נבה. על-פי הנוהל הישן, היו הבקשות למקלט מדיני בישראל מוגשות לידי נציבות האו"ם, אשר הייתה מעבירה את חוות-דעתה לידי הוועדה המייעצת לשר הפנים לעניין החלטה בבקשה למקלט מדיני (להלן - הוועדה המייעצת), והאחרונה הייתה מגישה את המלצותיה בבקשה הנדונה לשר הפנים, או למי שהוסמך על-ידו לקבל את ההחלטה הסופית. לפני כשלוש שנים הוחלט במשרד הפנים כי גם הליך הבדיקה הראשוני ייעשה בידי רשויות המדינה. לאור זאת, החל מיום 1.7.09 פועלות שתי יחידות מטעם רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין), המבצעות את הפעילות שנעשתה עד לאותה העת על-ידי נציבות האו"ם: יחידת רישום ותשאול מסתננים - שתפקידה לברר את זהותו ונתינותו של המבקש; ויחידת טיפול - RSD (Refugee Status Determination, להלן - יחידת RSD), אשר תפקידה הוא טיפול ובחינה בבקשות למקלט מדיני בישראל, תוך גיבוש המלצות לוועדה המייעצת.

6.         ביום 2.1.11 נכנס לתוקפו נוהל חדש - נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל (להלן - הנוהל או נוהל מבקשי מקלט), אשר מסדיר את סמכויותיהן של יחידת הרישום והתשאול ויחידת ה-RSD, וכן מתווה את הליכי הטיפול בבקשות בצורה סדורה ומפורטת. נקבע, כי בשלב הראשון ייערך למבקש הליך רישום וזיהוי. אם בתום שלב הזיהוי נמצא כי הנתונים שמסר המבקש לא הופרכו - ייערך למבקש ריאיון בסיסי (להלן גם - ריאיון מקדמי). ככל שמצא המראיין, כי הבקשה אינה מבססת את אחד היסודות הקבועים באמנת הפליטים, עליו להעביר את החומר בעניינו של המבקש לראש צוות, אשר עבר הכשרת RSD, לאישור דחיית הבקשה על הסף. אולם, בסמכותו של המראיין להחליט, בתום הריאיון הבסיסי, כי יש להפנות את המבקש לעריכת ריאיון מקיף (להלן גם - ריאיון עומק), ובמקרה כזה יינתן למבקש רישיון זמני לישיבת ביקור לפי סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל. אם בתום הראיון המקיף נמצא, כי המבקש אינו אמין, כי העלה טענות חסרות, או כי הפחד שהציג מפני רדיפה אינו מבוסס היטב, יועבר עניינו של המבקש ליו"ר הוועדה המייעצת, לשם בחינת הבקשה ב"סדר דין מקוצר". את המלצתו בעניין זה יעביר יו"ר הוועדה למנכ"ל רשות האוכלוסין, והלה יחליט האם יש לדחות את הבקשה (שאז ניתן יהיה להרחיק את המבקש מישראל), או אם יש להעביר את הדיון בבקשה לדיון במליאת הוועדה המייעצת. ככל שהוחלט על החלופה השנייה, תדון הוועדה בעניין ותעביר את המלצתה לשר הפנים, אשר יחליט האם להיעתר לבקשה לקבלת מקלט מדיני בישראל, או לדחותה.

עוד קובע הנוהל, בין-היתר, כי מי שנדחתה בקשתו למקלט מדיני על-ידי מנכ"ל רשות האוכלוסין או שר הפנים, רשאי להגיש בקשה לעיון מחדש, אם חל שינוי בנסיבות הרלבנטיות להחלטה, לרבות גילוי מסמכים וממצאים חדשים; ואם לא חלו התנאים האמורים - תדחה הבקשה על הסף. ככל שנתגלו נסיבות חדשות, תועבר הבקשה לידי עובד שעבר הכשרת RSD, ואשר לא דן בבקשתו הראשונה של המבקש; והלה יעביר המלצתו ליו"ר הוועדה המייעצת.  הוועדה תעביר המלצתה בעניין הנדון לגורם אשר דחה את בקשתו הראשונה של המערער (מנכ"ל רשות האוכלוסין או שר הפנים), אשר יכריע בבקשה לעיון חוזר.

7.         לצד סמכות הגירוש והטיפול במבקשי מקלט בישראל, נתונה לשר הפנים הסמכות להורות על השמתו של אדם במשמורת, עד יציאתו או הרחקתו מהמדינה; זאת לפי חוק הכניסה לישראל. עם-זאת, כבר נפסק, כי סמכות המעצר וההחזקה במשמורת כפופה לתכליות אשר בבסיס החוק, כך שהנה סמכות נלווית לסמכות הגירוש; והמעצר אינו משרת, אפוא, מטרות עונשיות או מטרות של כפייה, אלא נועד להבטיח שהאדם המיועד לגירוש יהא בטווח שליטתן של הרשויות, באם יתעורר חשש כי יימלט מאימת הגירוש או יסרב לצאת את גבולות הארץ מרצונו (בג"ץ 1468/90 גדעון בן ישראל נ' שר הפנים, פ"ד מד(4), 149, 152 (1990); ובג"ץ 4702/94 בעניין אל טאיי, לעיל).

8.         להשלמת הרקע הנורמטיבי יצוין, כי החלטתו של משרד הפנים והגורמים מטעמו, באשר לגירושו של אדם מישראל, השמתו במשמורת ושאלת ההכרה בו כפליט לפי אמנת הפליטים, הנה, ככל החלטה מינהלית, החלטה שבשיקול-דעת. תפקידו של בית-המשפט המינהלי, בדומה לבית-המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על מעשה הרשות המינהלית, הנו "לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה" (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח' נ' משרד הפנים(12.9.05)). בית-המשפט המינהלי אינו שם עצמו בנעלי הרשות המינהלית, לא אמור לבצע במקומה את מטלותיה ואל לו להעמיד את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתה (עע"מ 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים (17.3.05); ובג"ץ 708/06 גורסקי נ' משרד הפנים (23.9.07)). בית-המשפט אף לא מהווה ערכאת ערעור על החלטותיו של משרד הפנים, כי אם רק מעביר אותן תחת שבט ביקורתו השיפוטית (בג"ץ 2028/05 חסן אמארה נ' שר הפנים(10.7.06).

            לצד זאת יש להדגיש, כי בית-משפט זה יושב אף כערכאת ערעור על החלטות בית-הדין לביקורת משמורת של שוהים שלא כדין, לפי חוק הכניסה לישראל (להלן - בית-הדין לביקורת משמורת), וזאת, ככלל, בדרך של ערעור מינהלי. אולם, החוק מתיר לעותר לכרוך בעתירה המינהלית אף טיעונים נגד החלטותיו של בית-הדין לביקורת משמורת, ככל שערעור בעניין הטענות האמורות טרם הוגש (סעיף 13כא(ב) לחוק). כך נהג, כאמור, העותר, בעתירה שלפניי.

הרקע העובדתי

9.         להלן הרקע העובדתי העולה מכתבי הטענות. העותר, יליד אתיופיה ובן לקבוצה האתנית אורומו, נכנס לישראל שלא כדין, וביום 5.5.03 הגיש בקשה לנציבות האו"ם לפליטים לקבלת מעמד "פליט".

ביום 14.7.03 נערך לעותר ראיון בנציבות האו"ם לפליטים, באמצעות מתורגמן, ובמעמד זה ציין, כי בהיותו בן 16 שנים הצטרף כחבר לארגון הדיסידנטי של בני האורומו באתיופיה, OLF, אשר נחשב כיום לבלתי חוקי באתיופיה; כי אביו היה חבר רם-דרג בארגון האמור; וכי בשנת 1992 השתתף העותר בקרב מזוין נגד כוחות פוליטיים יריבים, שלאחריו נאסר - זאת, לטענתו, על-רקע מעורבותו המשמעותית של אביו בארגון OLF, ונוכח היותו בן זכר יחיד לאביו. תחילה ציין, כי נכלא לתקופה של שלוש שנים ושבעה חודשים, אך בעקבות שאלות המראיין בעניין זה תיקן דבריו ואמר כי נאסר לתקופה של שנתיים ושבעה חודשים. העותר הוסיף, כי לאחר שחרורו מהמאסר המשיך בפעילות במסגרת הארגון OLF, בעיקר כחבר זוטר וכמודיע; וכי למן השחרור עקבו אחריו השלטונות באופן תדיר, כך שחש כי לא יכול היה לנוע או לדבר עם איש בחופשיות. כן סיפר העותר, כי אביו נפטר במוות פתאומי שסיבתו אינה ידועה; וכי הוא  חושש שהאב הורעל ונרצח על-ידי השלטונות באתיופיה, על-רקע פעילותו ב-OLF. לעניין זה יודגש, כי בתחילת הראיון ציין העותר שהאב נפטר חמש שנים לפני שעזב את אתיופיה, אולם בסמוך לכך ביקש לתאר את קורותיו מחדש בצורה סדורה, ואז הבהיר כי האב נפטר בשנת 1992 ללוח האתיופי, וסמוך לאחר מכן החליט לעזוב את ארצו. עוד עולה מהראיון, כי העותר עזב את אתיופיה תוך שימוש בדרכונו האישי, לאחר שהתחזה לסוחר ודודו שיחד את אנשי הביטחון בנמל התעופה. העותר הבהיר, כי יצא מאתיופיה מחשש לחייו נוכח חברותו בארגוןOLF  ובעיקר בשל מעורבותו של אביו בארגון, וציין כי מאז מות האב הוא חי בחשש מתמיד ומלווה אותו תחושת ריקנות. לשאלת המראיין השיב העותר, כי אין אינדיקציה לכך שבשנה שלפני עזיבתו את אתיופיה ביקשו השלטונות לעצרו, ואף לא הוצא נגדו צו מעצר טרם עזב את מולדתו.

10.       ביום 9.2.05 נדחתה בקשתו של העותר לקבלת מעמד "פליט" בעקבות חוות-דעת של נציבות האו"ם. הבקשה נדחתה מן הטעם שעניינו של העותר אינו נופל בגדר ההגנות שמספקת אמנת הפליטים, וממילא גרסתו רווייה סתירות. משכך, נדרש העותר לעזוב את הארץ. ביום 27.2.06 הגיש העותר ערר על ההחלטה האמורה. הערר נדחה על-ידי המשיב ביום 16.11.06, היות שהעותר לא הצביע על נסיבות או עובדות חדשות אשר מצדיקות סטייה מההחלטה הראשונה שהתקבלה בעניינו, והוא נדרש לעזוב את הארץ תוך חודש ימים.

            חרף האמור, לא עזב העותר את ישראל והמשיך לשהות בארץ באורח בלתי חוקי. בחודש אוגוסט 2008 נעצר העותר, ומאז הוא נתון במשמורת. בדיונים לפני בית-הדין לביקורת משמורת של שוהים בלתי חוקיים, הבהיר העותר כי הוא מסרב לצאת מישראל מחשש לחייו באתיופיה. ביום 8.11.09 מצא בית-הדין, כי אין מניעה להרחיק את העותר מהארץ, הואיל ואינו מוגדר כמבקש מקלט.